有效防范旅游投诉举报案件办理的法律风险，核心在于全面履行自身职责，将工作重点放在把握时限、告知、程序等关键环节，从长远来看则要建立健全统一的投诉受理长效机制。
一、履行投诉举报处理职责。《旅游法》规定，县级以上人民政府旅游主管部门和有关部门，在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时，发现违反本法规定行为的，应当依法及时做出处理。《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》(国办发〔2016〕5号)规定，旅游部门“承担向有关部门或地方政府转办、跟踪、协调、督办旅游投诉处理情况的职责”，“对接到旅游投诉举报查处不及时、不依法对旅游违法行为实施处罚的，对涉嫌犯罪案件不移送的以及在履行监督管理职责中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，要依法依纪追究有关单位和人员的责任;构成犯罪的，依法追究刑事责任。”上述规定可以从两个方面理解：一是《旅游法》首次把举报和投诉作为两项并列的职责加以明确规定，旅游部门在日常市场检查和接到游客投诉举报时，有权力和义务进行处理。二是处理投诉落实不到位、程序瑕疵可能引发行政问责。
二、组织行政调解。《旅游法》规定，旅游投诉受理机构和有关调解组织在双方自愿的基础上，依法对旅游者与旅游经营者之间的纠纷进行调解。旅游投诉处理实行调解制度。旅游投诉处理应当在查明事实的基础上，遵循自愿、合法的原则进行调解，促使投诉人与被投诉人相互谅解，达成协议。上述规定应从以下几个方面理解：
一是侵害的是旅游者合法权益，提出旅游投诉的主体是旅游者。认定投诉人是否具有旅游者主体资格，关键要认定其与被投诉人是否存在服务行为。若没有事实上的服务行为，不是旅游者，即不能使用旅游投诉调解制度。二是旅游投诉调解的对象是平等主体之间的民事纠纷。若纠纷双方不是平等主体关系或者争议不是民事权利，则不适用旅游投诉调解制度。三是旅游投诉调解的性质是行政机关的居间调解。自愿前提下的行政机关居间协调，既不能强制当事双方参与调解，也不能强制达成或执行调解协议。但对旅游主管部门来讲，发起并组织行政调解是法定职责，必须履行。四是调解并不是投诉处理的唯一手段，不能认为处理了民事纠纷就可以放弃行政处罚，不能认为应当先进行民事调解，调解不成再行政处罚，这些都是行政瑕疵。
三、划拨质保金。出现“旅行社违反旅游合同约定，侵害旅游者合法权益，经旅游行政管理部门查证属实”以及“旅行社因解散、破产或者其他原因造成旅游者预交旅游费用损失的”，经旅游投诉处理机构调解，投诉人与旅行社不能达成调解协议的，应当做出划拨旅行社质量保证金赔偿的决定或提出划拨旅行社质量保证金建议。这项职责无论执行还是不执行，引起复议和诉讼的可能性都非常大，但实践中又十分容易被忽视，需要格外引起重视。
四、立案处罚。《旅游法》规定，在履行监督检查职责中或者在处理举报、投诉时，发现违反本法规定行为的，应当依法及时做出处理。《旅游投诉处理办法》规定，发现被投诉人或者其从业人员有违法或犯罪行为的，应当按照法律、法规和规章的规定，作出行政处罚、提出行政处罚建议或者移送司法机关。《旅游行政处罚办法》规定，在监督检查、接到举报、处理投诉或者接受移送、交办的案件，发现当事人涉嫌违反旅游法律、法规、规章时，应当在7个工作日内立案。案件情况复杂的，立案可延长至14个工作日内。上述规定一方面对投诉举报过程中发现违法行为的查处职责进行了规定，另一方面对办理行政处罚案件的立案时间做出明确限定。办案中违反、遗漏即构成程序瑕疵，属于可追责行为。
五、结果告知、案件移送。《旅游法》规定，接到投诉，应当及时进行处理或者移交有关部门处理，并告知投诉者。对不属于本部门职责范围的事项，应当及时书面通知并移交有关部门查处。《旅游行政处罚办法》规定，对实名投诉、举报不予立案或者撤销立案的，应当告知投诉人、举报人，并说明理由。
结合上述法律规定和司法实践，投诉处理要注意三个风险防范点：一是有投诉必须有告知。查处与否、是否有管辖权限都应当进行告知，不告知属于可追责行为。二是告知方式灵活多样，重点是确认投诉人能获取处理情况的途径。既可以口头告知，也可以电话或书面告知;既可以向投诉者本人告知，也可以向其委托的代理人告知。三是告知内容可平衡把握，重点是结合投诉事项提供过程性和结论性信息。从完整性上说，全面告知“投诉人投诉的违法行为、对被违法行为的处理措施、具体处理结果”等内容是最完备的;从法律规定上看，也可仅告知有直接利害关系的相关各方最终处理结果。但实名举报且不予立案、撤销立案的，应当告知并说明理由。四是投诉举报仅是查处行政违法案件的线索来源之一，与投诉举报内容无直接关系但属同一案件中查获的其他违法行为，执法人员有权裁量是否告知。五是移送必须书面通知并移交。
六、信息公开和公告检查、投诉情况。《旅行社条例》规定，应当及时向社会公告监督检查的情况。公告的内容包括旅行社的诚信记录、旅游者投诉信息等。《旅游投诉处理办法》规定，应当每季度公布旅游者的投诉信息，应当为受理的投诉制作档案并妥善保管相关资料。
投诉处理中要注意的风险点：一是法律、法规和规章明确规定应当公开的投诉举报情况，应当主动公开。二是申请公开的信息属于秘密事项，应当不予公开。《政府信息公开条例》确定的不予公开的内容仅限于国家秘密、商业秘密、个人隐私。三是投诉举报的过程性信息可以不予以公开。依据《国务院办公厅关于做好政府信息申请公开工作的意见》规定，行政机关在日常工作中制作或者获取的内部管理信息以及处于讨论、研究或者审查中的过程性信息，一般不属于《条例》所指应公开的政府信息。四是已主动公开的，应告知申请人获取信息的途径。对于已经主动公开的政府信息，行政机关可以不重复公开，但应当告知申请人获取该政府信息的方式和途径。
七、遵守投诉处理时效。事前审查阶段：接到投诉应当在5个工作日内做出受理或不予受理的处理决定，不予以受理的，应当向投诉人送达《旅游投诉不予受理通知书》，告知不予受理的理由;事中处理阶段：处理旅游投诉应当立案办理，填写《旅游投诉立案表》，并附有关投诉材料，在受理投诉之日起5个工作日内，将《旅游投诉受理通知书》和投诉书副本送达被投诉人。事后告知阶段：应当在受理旅游投诉之日起60日内做出调解处理决定，达成调解协议的，应当制作《旅游投诉调解书》;调解不成的，终止调解，向双方当事人出具《旅游投诉终止调解书》。
八、建立统一的投诉受理机构。国办发(2016)5号文规定，建立或指定统一的旅游投诉受理机构，实现机构到位、职能到位、编制到位、人员到位，根治旅游投诉渠道不畅通、互相推诿、拖延扯皮等问题。目前，各地建立统一投诉受理机制取得积极进展，但也面临着一些困难：一是一些地方没有启动此项工作，仍然按照既往的旅游投诉体制接受游客投诉。二是已发文建立统一投诉受理机制的地方重在强调“机制”重要性，而不在强化“机构”的实体化建设、厘清职责分工。
九、建立投诉举报内部制度。《旅游行政处罚办法》规定，应当建立健全对案件承办机构和执法人员旅游行政处罚工作的投诉、举报制度，并公布投诉、举报电话。受理举报、投诉的部门应当为举报、投诉人保密。风险防范要点：一是要建立内部投诉举报制度、公布投诉电话，二是要为投诉举报人保守秘密。督查问责、复议诉讼将依据这些法律规定，结合各部门制定文件、档案归档、工作流程等情况进行界定，来判断投诉举报人是否与案件有直接利害关系。
以上规定看似简单，实践中问题不少。一是投诉不“软”执法不“硬”。本应当为游客化解矛盾纠纷的，不及时主动履行职责;涉嫌违法的，不主动履行查处职责;在规章制度上，没有形成统一的投诉举报制度体系，处理时限把握不严格，告知内容不规范，不依法及时移送案件，时有引发行政问责和法律风险。二是游客维权意识的增强，聘请律师顾问、专业维权人员介入越来越普遍，所提诉求涉及的法律法规相对专业又有针对性，而投诉处理人员学习运用不够，对这些规定甚至不清楚，往往出现难以招架的情形。三是投诉举报业务监管不到位、巡查不到位、检查不记录不登记，甚至根本不实地核查，仅在电脑台账上、业务系统上登记录入。
投诉举报一旦处理不当并造成相应后果，无证可取、无据可查，行政问责、法律追责可能发生，并有翔实的制度约束。在监督手段上，《旅游行政处罚办法》规定，对旅游行政处罚的监督，可以采取定期或者不定期方式，通过案卷评查和现场检查等形式进行;处理对行政处罚行为的投诉、举报时，可以进行调查、查询，调阅旅游行政处罚案卷和其他有关材料。在问责方式上，《旅游法》规定，旅游主管部门和有关部门的工作人员在履行监督管理职责中，滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊尚不构成犯罪的，依法给予处分。《旅行社条例》规定，有“发现违法行为不及时予以处理”、“未及时公告对旅行社的监督检查情况”“未及时处理旅游者投诉并将调查处理的有关情况告知旅游者的”，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。
三、关于投诉举报处理的风险防范
防范风险的前提是明晰投诉和举报的内涵和外延、区别和异同，通过司法判例的分析研判，准确把握投诉举报处理中的程序性和实体性要求。
一、最高人民法院(2017)最高法行申281号“再审申请人梁某因诉山西省人力资源和社会保障厅劳动保障行政监察及山西省人民政府行政复议决定案”
2014年12月31日，梁某向山西省人社厅投诉反映太原钢铁劳务市场(宏业发展分公司)侵害其劳动保障权益问题。2015年1月7日至4月9日期间，山西省人社厅对投诉案件开展调查，于4月22日向太钢公司下达《劳动保障监察责令改正决定书》;5月8日，山西省人社厅向梁某发出《告知书》，将调查结果书面告知梁某。梁某对《告知书》不服，于2015年7月3日向山西省政府提出行政复议申请，山西省政府认为《告知书》事实清楚、依据正确、程序合法、内容适当，做出维持《告知书》的《行政复议决定书》。梁某不服，提起行政诉讼。最高人民法院裁定要点如下：
(一)投诉举报具有重要的作用。法院认为，投诉举报是公民、法人或者其他组织参与行政管理的重要途径，除了维护自身合法权益，对于监督行政机关依法行使职权、弥补行政机关执法能力不足也发挥着积极作用。
(二)投诉举报管辖由法律、法规和规章决定。法院认为，公民、法人或者其他组织可以就何种事项向哪个行政机关投诉举报，取决于法律、法规或者规章的具体规定。
(三)发起诉讼取决于明确的投诉举报权利和用于保障自身的合法权益。法院认为，能否就投诉举报事项提起行政诉讼，需要根据法律、法规或者规章对于投诉举报请求权的具体规定作出判断。通常情况下，对是否具备原告资格的判断取决于以下方面：第一，法律、法规或者规章是否规定了投诉举报的请求权。第二，该投诉举报请求权的规范目的是否在于保障投诉举报人自身的合法权益。
(四)对投诉的不予立案行政答复可以提起行政诉讼。法院认为，投诉是因投诉人自身权益受损而向行政机关投诉要求维护投诉人自身的利益。如果行政机关对于劳动者的投诉不予受理或者不履行依法纠正、查处的法定职责，劳动者可以依法提起履行职责之诉。
(五)举报的定性和作用。法院认为，举报的作用并非直接保障劳动者自身的合法权益，主要是为行政机关查处其他违反法律、法规或者规章的行为提供线索或者证据，因此其规范目的在于维护公共利益，而非保障举报人自身的合法权益。
(六)对投诉处理结果不服能否提起行政诉讼取决于法律、法规或者规章的具体规定。通常认为，法律、法规或者规章规定的投诉请求权，在于促使行政机关对于投诉事项发动行政权。如果行政机关发动了行政权，并将调查处理结果告知投诉人，就履行了法定职责。如果投诉人对调查处理结果不服，其提起诉讼的目的是想为第三人施加负担，例如要求做出或者加重对于第三人的处罚，则应依赖于法律、法规或者规章是否规定了为第三人施加负担的请求权。只要法律法规或者规章没有规定举报人有为第三人施加负担的请求权，举报人就无权要求行政机关就处理情况进行答复告知。
(七)对举报无论作出答复或不答复且与举报人自身合法权益没有直接关系的，不可提起行政诉讼。法院认为，行政机关对于举报所做的处理，包括答复或者不答复均与举报人自身合法权益没有直接关系，由此举报人也就不具备提起行政诉讼的原告资格。需要注意的是，本案引用的部门规章与《旅游行政处罚办法》规定“实名举报不予立案的应当告知并说明理由”不一致。旅游规章对投诉举报事项做出了具体规定的，投诉举报处理没有告知的，当事人可以依法提起履行职责之诉;就“未查处其举报的事项，要求人民法院判决行政机关履行查处职责，属于与其合法权益没有直接关系的起诉”。
(八)告知是否合法取决于法律、法规或者规章的具体规定。法院认为，依法应对举报的行为是否违法进行调查认定，并告知调查结果，以告知有关内容代替告知举报调查结果行为，未能依法履行保护举报人财产权的法定职责，不属于《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》规定的“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为”的范围，具有可诉性。
二、“宗某某诉××市旅游局政府信息公开案”
宗某某于2016年5月24日通过××市旅游局政务网提出政府信息公开申请，要求获取××市旅游培训中心事业单位详细信息。××市旅游局收到后，经查，宗某某申请获取的上述信息属于公开范围，且已在市旅游局相关网站上予以公开。2016年5月27日，旅游局根据《市政府信息公开规定》第二十三条第(一)项之规定，在网上予以答复，告知宗某某其申请获取的旅游培训中心的详细信息，市旅游局已主动公开，并告知网址，建议宗某某上网查询。法院主要裁判要点如下：
(一)行政机关依法具有受理向其提出的政府信息公开申请并作出答复的法定职权。
(二)属于主动公开范围的政府信息，行政机关应当在本机关的政府网站上公开。行政机关可以通过安排申请人查阅相关资料或者其他适当的方式和载体形式提供政府信息。
该案的风险提示在于“互联网+政务”，需注意：一是公民、法人或者其他组织通过政府公众网络系统向行政机关提交政府信息公开申请的，除非有特殊说明，否则系统确认提交成功即视为受理时效开始启动。二是外网与内网、上下级行政机关之间对于该申请的流转，属于机关内部管理事务，但内部事务不能成为行政机关延期处理的理由，逾期作出答复的，可确认为违法。
三、“余某等人诉××市旅游局行政投诉案”
2011年6月29日，余某与中国××旅行社签订《出境旅游合同》，参加2011年7月4日至7月8日的香港旅游。2011年7月6日凌晨，余某在香港盛逸酒店房间内意外摔伤。余某等人分别于2012年10月10日、2012年11月23日、2013年1月16日就同一事由向市旅游局递交投诉书，××市旅游监察执法总队分别于10月18日和12月3日对其回复、2013年1月18日做出《旅游投诉不予受理通知书》。两次回复和通知，均述明因投诉已超过投诉期限对其投诉不予受理，并指明了救济渠道。
余某称，原审法院对法律的理解有误，《旅游投诉处理办法》中规定的“旅游合同结束之日”应该是履行合同约定权利义务完全终结时。法院裁判要点：
(一)本案系因再审申请人与中国××旅行社在履行旅游合同中发生纠纷而引发的旅游投诉。
(二)争议的焦点是旅游投诉机构对投诉人所作出的不予受理投诉的行政决定是否合法。
(三)“旅游合同结束之日”，应当是指所签订的旅游合同约定的旅游行程结束的时间，而不能理解为合同中所约定的权利义务全部履行完毕的时间，合同一方当事人未按合同履行义务，属于履行合同产生的民事争议，否则投诉期限的设置将失去意义，这有违该部门规章制定的立法目的。
四、投诉举报处理需要注意的事项(一)履行投诉受理处理职责应依据法律、法规、规章和规范性文件。实践中一些人认为，旅游主管部门因A级旅游景区、星级饭店、非法经营旅游业务引发投诉被问责，没有明文的法律依据。笔者认为，职权法定与承担行政职责并不是同一关系。职权法定在于强调依法行使权力的资格，“法无授权不可为”，限制权力滥用，肆意减损公民、法人和其他组织的权利或增加其义务，否则即构成渎职行为而应承担法律后果。而行政职责包括行政职责和法律职责，其基本要义就是一项行政行为或措施，会因履行公务活动产生行政效应，因执行行政法规产生法律效力，不能仅仅依据没有法律的一对一条文就否定自身职责。旅游质监执法人员的职责是根据法律法规规章、规范性文件以及执法部门内部制度规定、文件办法等来界定，履行程序性检查、记录，依法处理、及时移送是依法行政的基本要求，不能一放了之、一推了之。
(二)投诉和举报有相互转化的可能，要注意各类投诉举报处理的联系。在实践中，不少旅游服务质量投诉人同时也是旅游违法案件线索的举报人，一些举报的目的是解决民事权益受损问题。虽然投诉举报类型各有不同，但在处理过程中会因各种因素发生转变。比如，处理旅游服务质量投诉过程中会夹杂着对旅游企业和从业人员违法违规行为的举报。而旅游主管部门对投诉举报处理不当或处理结果与投诉举报人预期有差距时，投诉举报人也可能将问题转化，从民事诉求转为对旅游部门提出投诉、信息公开、信访、复议甚至诉讼。因此，在具体的处理工作中，应坚持投诉举报并行不悖原则。
(作者：邹爱勇 单位：国家旅游局质监所)
