2016年5月5日，国家旅游局发布《关于开展导游自由执业试点工作的通知 旅发〔2016〕59号》，规定今年5月起，国家旅游局将在9省市分线上、线下进行导游自由执业试点。其中将在江浙沪三省市、广东省开展线上导游自由执业试点工作，在吉林长白山、湖南长沙和张家界、广西桂林、海南三亚、四川成都开展线上线下导游自由执业试点工作。此通知一出，便引起了舆论的广泛关注，有观点认为此举对于导游和游客都有好处，增加了游客的选择权，有利于导游向专业化、正规化发展，同时，也简化了政府监管。对此，笔者简单发表以下观点：
一、导游自由执业通知合法性问题。
什么是导游自由执业？根据此通知，导游自由执业包括线上和线下两种方式，线上导游自由执业是指导游向通过网络平台预约其服务的消费者提供单项讲解或向导服务，并通过第三方支付平台收取导游服务费的执业方式；线下导游自由执业是指导游向通过旅游集散中心、旅游咨询中心、A级景区游客服务中心等机构预约其服务的消费者提供单项讲解或向导服务，并通过第三方支付平台收取导游服务费的执业方式。
而根据《中华人民共和国旅游法》第四十条规定：导游和领队为旅游者提供服务必须接受旅行社委派，不得私自承揽导游和领队业务。同时《导游人员管理条例》第九条也规定：导游人员进行导游活动，必须经旅行社委派。导游人员不得私自承揽或者以其他任何方式直接承揽导游业务，进行导游活动。
法律和行政法规已明文规定导游执业必须经旅行社委派，不得私自承揽或以其他方式承揽导游业务，此通知已明显违反上位法的强制性规定，在未取得全国人大常委会试点授权前，合法性存在问题。
二、导游自由执业前后的对比
根据《中华人民共和国旅游法》第三十八条规定：旅行社应当与其聘用的导游依法订立劳动合同，支付劳动报酬，缴纳社会保险费用。旅行社临时聘用导游为旅游者提供服务的，应当全额向导游支付本法第六十条第三款规定的导游服务费用。
导游自由执业之前，导游先与旅行社签订劳动合同，旅行社支付相应的劳动报酬，缴纳社会保险费用，受旅行社的管理与支配，接受旅行社的委派从事导游业务，导游的服务行为不代表导游本人，而是代表旅行社，导游的服务行为属于职务行为的范畴，导游造成旅游者权益受损或被游客索赔投诉的责任应当由旅行社承担，旅行社在承担责任后，根据法律规定或者双方的约定，再向导游追偿。
导游自由执业之后，相当于服务合同的一方当事人，导游提供服务的行为由职务行为转化为个人行为，导游成了“个体户”，此时导游造成旅游者权益受损或被游客索赔投诉时必须独自承担民事责任，值得注意的是导游个人在承担赔偿责任时，承担的是无限责任，而非有限责任。
三、自由执业导游的监管问题
根据《中华人民共和国旅游法》、《导游人员管理条例》、《导游人员管理实施办法》相关规定，由于导游带团受旅行社委派，而旅行社为保证服务质量，受利益驱动，必然对导游执业进行一定的监管，在督促导游依法执业方面起到重要作用。
但导游自由执业后，导游可不受旅行社委派，可通过网络平台、线下相关机构向预约其服务的消费者提供单项讲解或向导服务。而如何通过线上和线下机构对导游进行有效管理，不仅是线上和线下机构面临的重要问题，也是摆在旅游主管部门面前的重要课题，直接关系到导游自由执业的成败。
四、推进导游自由执业的建议与思考
1、鉴于自由执业的导游须承担无限责任，投保执业保险显得尤为重要，也是导游防范执业风险的有效手段，虽然试点办法规定自由执业的导游应投保执业保险，但如何投保、保费多少、如何理赔等问题，还须会商保监会、保险公司推出相关保险产品。
2、按照旅游法规定，导游要么是与旅行社签订劳动合同的人员，要么是在相关行业协会注册的人员。在部分地区，一些导游是挂靠在导游服务公司的。而导游自由执业后，如何保证导游权益，解决其后顾之忧，则关系到导游行业的健康发展。比如：如何缴纳养老保险、医疗保险、工伤保险等社会保险，是通过线上和线下机构代买，还是导游可以自行购买。这需要旅游主管部门和社保部门协商制定相应的办法。
3、导游自由执业对旅游主管部门的监管能力也提出更高要求，一些旅游发达地区可能有两三千名导游，即使有几百个导游去自由执业，也将是不小的数目。如何监管其执业，估计也会带来较大的挑战，这需要旅游主管部门建立、完善相关措施。
当然，目前仅是试点工作，相关制度还须在实践中去建立和完善，我们也真诚地希望能够到达拓宽导游执业渠道，满足旅游者的服务需求，促进旅游市场健康发展的目的。
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